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小产权房法律问题初探

发布时间:2015-01-27 15:29:17    发布者:admin

姜玉英
 
一、我国房地产市场形成的历史
我国的房地产市场是随着城镇住房制度改革而培育和逐步繁荣起来的。新中国成立之初的几十年里,我国一直实行公有住房实物分配制度,城镇居民的住房主要由所在单位按照国家的基本建设投资计划进行建设,并以低租金分配给职工居住。在当时低工资高福利的历史背景下,这种福利分房模式较好地满足了职工的基本住房需求。后来随着福利分房制度暴露出的住房特权和分配不公等问题的日渐突出,我国政府开始寻求根治福利分房制度弊病的良方,先是向职工出售公房,并逐步向住房市场化过渡,实现住房商品化、社会化,特别是国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,庄严宣布从1998年下半年开始停止住房实物分配,建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系,培育和规范住房交易市场。我国实行了近四十年的住房福利分配制度从政策上退出历史舞台,将城镇居民的住房问题完全推向了市场,完成了我国住房市场化的制度性转变。
二、小产权房的含义及其法律属性
随着房地产业的迅速发展,城市房地产的价格一路飙升且大有居高不下之势,在这种火热背景下小产权房就如同房地产海洋中的一支潜流,凭借低廉的价格优势不显山露水地在奔腾汹涌的房地产市场中渐占一席之地。
“小产权房”是近年房地产业的新名词,它既不是房地产管理学上的专业术语,也不是法学领域的规范概念,是人们现实生活中约定俗成的描述性称谓,其本身既没有确切的定义,也没有权威的解释。“小产权房”首次在国家文件中出现是国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》,“农村住宅用地只能分配给本村村民,城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’”。既然该通知将“农民住宅”和“小产权房”并列规定,可以肯定这里的小产权房既不包括农村村民在自己的宅基地上建造的住宅,也不包括农村集体经济组织为新农村建设或者旧村改造之目的建设的专供安置本村村民居住的房屋。因此俗称的“小产权房”应当专指农村集体经济组织(或者村民委员会)以自己的名义或者与房地产开发企业联合,在农村集体所有的土地上投资开发建设,并向本村村民之外社会公众公开出售的房屋。
目前我国的居民住房的类型包括:全部产权的商品房、职工购买的公有住房、经济适用房、农村村民住宅和少量的城镇居民私有住房。与其他类型的房屋相比,小产权房存在如下法律特征:
(一)小产权房所附着的土地使用权不合法。
根据我国《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”, “前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”,以及《城市房地产管理法》第二条“本法所称房地产开发,是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为”的规定,商品房开发建设必须使用国有土地,需要使用农村集体所有土地的,必须先由国家按照法定程序进行征收,然后再行将使用权出让给用地单位进行开发建设。而小产权房恰恰是建设在没有按照法定程序经过国家先征收、后出让的农村集体所有的土地上,其所占用土地不符合现行土地管理法律的规定,这是小产权房与合法商品房的基础性区别。
(二)小产权房的开发主体、建设程序不合法。
由于住房和吃饭、穿衣一样,是人们最基本的生活需求,涉及到千家万户城镇居民的切身利益,关系到社会的和谐稳定和国家的财政收入,国家对于房屋这一特殊大商品的开发建设实行严格的资格准入和开工、销售程序审批制度。在现行房地产管理法律框架下,房地产开发企业是商品房的唯一供应者,拥有商品房的投资建设和出售垄断权,除此之外的任何单位和个人都不具有投资商品房建设和向社会提供商品房的资格,农村集体经济组织因不具有上述法定资格而无权投资建设对外销售的房屋。另外,根据我国《城乡规划法》相关条款的规定,一个合法商品房建设项目的开发建设,必须履行法定的立项审批、规划许可、土地使用权出让、施工许可、商品房预售许可等一系列许可程序,必须取得《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《国有土地使用证》、《建设工程施工许可证》、《商品房预售(销售)许可证》。而小产权房的建设因使用土地不合法而客观上无法履行上述审批手续。这是小产权房与合法商品房在身份上区别。
(三)小产权房所有权权能缺失,不能入市合法流转。
在当前我国法律、政策框架下,除小产权房外,还包括已购公有住房、经济适用房和农村村民住宅等因所有权权能不健全而导致合法流转受限的房屋。已购公有住房是上世纪八十年代开始的城镇住房制度改革的产物,是城镇职工根据国家和地方人民政府有关城镇住房制度改革政策,按照成本价(或者标准价)购买的公有住房。按成本价购买的公有住房,因公有住房所占用的土地类型为国有划拨,且职工购房是按照房改政策享受了税收优惠,因此虽然所购房屋产权归职工个人所有,但按照政策规定需住用满五年后方可进入市场,且其收入需缴纳有关税费和土地收益后方可归职工个人所有,按标准价购买的公有住房,购房人仅拥有部分产权,产权比例按售房当年标准价占成本价的比重确定,进入市场也需住用满五年,且还应按成本价补足房价款和利息,全部产权归个人所有后,按出售成本价所购公房的政策计算职工个人收入。经济适用房也是城镇住房制度改革过程中,为解决城镇中低收入居民的住房困难问题,政府许可在国有划拨土地上建设,以政府指导价出售的住房。对经济适用房的上市出售政策与以成本价所购公房的上市政策相同。关于农村村民住宅,根据《土地管理法》第四十三条“村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的地”,第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”的规定,农村村民在本集体经济组织集体所有的土地上所建设的住宅,因宅基地使用权不能转让而不能向本集体经济组织之外的人转让。虽然上述房屋的所有权权能受限,但是其产权是现行法律、政策认可并受现行法律保护的,产权人有权按照规定的条件和程序进行转让。而小产权房因使用土地不合法,且未履行法定的报批程序,不具有合法存续的身份,因此其不具有上市交易的根本性条件。
三、小产权房产生和存续的成因
任何事物的产生和发展都有其特定的背景和原因。小产权房也不是无源之水、无本之木,其之所能够在禁止性法律政策的夹缝中萌芽并逐渐茁壮成长,也一定有其适宜的气候条件和催生因素。
(一)小产权房实现了部分人群 “居者有其屋”的梦想。
我国自古追求安居乐业,居者有其屋一直是人们追求的生存目标,唐代诗人杜甫就曾发出“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜,风雨不动安如山,吾庐独破受冻死亦足”的无奈感慨。随着我国城镇住房制度改革的深化,国务院以国发[1998]23号通知的形式宣告住房实物分配制度从1998年下半年开始寿终正寝,并承诺建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。但由于经济适用房实行保本微利的定价原则,且建设用地采取行政划拨方式,经济适用房的建设客观上难以拉动GDP的快速提升,地方政府怠于经济适用房的开发与建设,国家最高行政机关描绘的住房供应体系只是城镇居民的水中之月、镜中之花,城镇居民的住房实际上已经完全由市场这双看不见得手来操控。再加上近十年来随着我国城市化进程的加速和高等教育的普及化,数额庞大的农村劳动力和高校毕业生纷纷涌入城市,城市住房成为迫在眉睫的当务之急,城镇的住房价格一路攀升,居民的收入已经远远不足以承担持续上升的高昂房价,价格低廉小产权房很好得解决了广大“漂流族”的“漂流”和无根之苦。
(二)小产权房是各方面利益的契合点。
现行的农村集体土地管理制度,使得无论是拥有所有权的集体经济组织还是仅有使用权的农民个人,对于自己所有或者使用的农村集体土地仅有从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的权利。近年房地产业的高额利润空间,让祖祖辈辈在自己的土地上辛勤耕耘的农民抗拒不了暴利的诱惑,纷纷摇摇欲试企图挑战权益残缺的集体土地所有制模式。而囊中羞涩的中低收入城镇居民,面对售价仅为同类商品房价格的1/3到1/2,且实际居住条件并无实质性差别的小产权房,也不能不集体选择冒“不合法”之大不讳。
 (三)现行土地管理的二元结构是小产权房诞生的制度性原因。
我国的土地管理法律长期以来一直将土地划分为国家所有和农民集体所有两种所有制结构,并对农民集体所有的土地实行强制性的保护,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”,“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农民集体所有的土地要成为城镇建设用地,必须先由国家这一唯一的征用主体通过征用程序,转变为国有土地。而国家征用过程中作为集体土地所有者的农民,仅仅获得“该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍”的土地补偿费,“最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。转变为国有土地后高出征收补偿费几十倍甚至几百倍的出让收益与原农村集体组织无任何关系。在这种炫目的利益悬差面前,农村集体组织纷纷以新农村建设为契机,在自家所有的土地上开工建房,并向敢于被动冒“不合法”之大不讳的中低收入城镇居民出售获利。这就是小产权房产生并迅速大面积蔓延的根本性原因。
四、对小产权房处理原则的建议
   目前,小产权房已数量不菲,且在全国大面积存在。对小产权房的处理不仅关系到小产权房的开发建设单位,最关键的是还涉及到成千上万的购房者的切身利益。小产权房的处理既是一个政策性问题,也是一个不能回避法律性问题。如何对“小产权房”进行定位,是无条件拆除还是因地制宜进行政策性消化?必须综合全面考虑,兼顾各方利益。建议分如下几种情况区别对待:
  1、对于那些规模比较大、符合土地利用规划的小产权房,且购房者符合经济适用房购房条件的,由开发建设的农村集体经济组织按照同类地块缴纳土地出让金,将小产权房所占用土地转化为国有土地后,按照经济适用房开发建设的相关政策性规定,向购房者发放经济适用房产权证书。
  2、对于非法占用耕地,背离土地利用规划的小产权房应当坚决拆除,保护耕地的原则是底线,不能动摇。如在城中村改造中,可将“小产权房”作为村集体发展经济的经营性行为,列入其改造成本之中,减轻国家对城中村改造的投资。
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